Introducción

El objetivo de este estudio es proporcionar una visión general del desarrollo histórico y del funcionamiento de los sistemas de subvenciones a la prensa en Europa. Explica cuándo y por qué aparecieron y por qué algunos países decidieron no adoptarlos. El artículo argumenta que los sistemas de subvenciones a la prensa en Europa han variado en función de características políticas, económicas y culturales nacionales, cuyas principales variables son: 1) el “color” político o la orientación del gobierno (los gobiernos de izquierda son los que más probablemente apoyarán las subvenciones); 2) la tendencia hacia políticas intervencionistas (liberal, estatista, corporativista democrática); y 3) la fortaleza/debilidad del sector de la prensa (si se entiende que la prensa necesita ayuda).

Encontramos sistemas amplios y duraderos de subvenciones tanto en los países “corporativistas democráticos” (donde han servido principalmente para promover el pluralismo democrático y la diversidad, mediante el sostenimiento de periódicos secundarios y/o en dificultades financieras) como en los países de “intervencionismo estatal”, donde también han servido a un fundamento de política industrial general y en ciertos casos han beneficiado a grandes empresas editoriales.

En el caso de Francia y Portugal, el énfasis parece desplazarse masivamente hacia las subvenciones para la modernización. El estudio explica asimismo las tendencias y políticas más significativas, hasta finales de los años noventa, en los países de Europa que sí adoptaron dichos sistemas. En este texto se exponen los argumentos a favor y en contra de mantener las subvenciones a la prensa.

Las subvenciones como elementos para la democracia

La mayoría de los países han adoptado determinadas políticas para promover la diversidad de la prensa, por lo general mediante normas contra la concentración de medios y/o mediante subvenciones. Se han desarrollado sistemas de ayudas a la prensa muy complejos particularmente en una serie de países europeos. No obstante, incluso en Estados Unidos, la patria del liberalismo económico, hay que señalar que los subsidios postales que se aprobaron en su día fueron cruciales para el desarrollo de la prensa estadounidense y, según C. Edwin Baker, « (…) sin ellos, la prensa estadounidense podría no haber sido capaz de mantener unida a la incipiente nación». McChesney sugiere que los subsidios postales ofrecidos a los periódicos en Estados Unidos durante el siglo XIX se convirtieron en «quizá el mayor gasto individual del gobierno federal» (Baker, 2007, p. 183).

Al principio de la república, tal y como expresa sucintamente McChesney, estas ayudas fueron consideradas como «un subsidio público para la democracia». Para los fundadores de la democracia estadounidense, la prensa libre «surgió como resultado de unas políticas y subvenciones explícitas del Gobierno que darían lugar a su creación: pensar lo contrario carecería de sentido» (McChesney, 2004, p. 30). Este fundamento democrático sigue siendo el argumento más sólido para el apoyo económico público a los medios de comunicación de masas –tanto la prensa como la radiotelevisión– hasta la actualidad, a pesar del aparente pluralismo de medios de comunicación suscitado por los medios digitales.

Si bien comparten este fundamento democrático esencial, las subvenciones y el propio sistema de subvenciones han experimentado notables variaciones. Así, por ejemplo, las funciones que han cumplido determinado tipo de subvenciones han incluido la promoción de la competencia de mercados amenazados por el monopolio, la fundación de nuevos periódicos, la cooperación de periódicos en la distribución, la reestructuración de empresas de prensa y la financiación de proyectos de formación de periodistas y otros proyectos especiales. Se ha facilitado ayuda de “emergencia” temporal a publicaciones en dificultades financieras. Se han destinado subvenciones a periódicos “minoritarios” (de partidos políticos, lenguas minoritarias, minorías étnicas, etc.). Se han concedido subvenciones para la modernización (introducción de nuevas tecnologías, recapacitación, etc.) y en ciertos casos las ayudas se han dirigido hacia funciones periodísticas concretas, como el periodismo de investigación.

También existen los “subsidios reguladores”; por ejemplo, en Estados Unidos, la Ley de Conservación de la Prensa (Newspaper Preservation Act) de 1970 concedía la exención parcial con respecto a las leyes nacionales antimonopolio para permitir empresas mixtas en publicidad, producción y distribución de periódicos rivales en el mismo mercado (Milton, 1978, p. 47). Los países pequeños han dado un fundamento cultural nacional a las subvenciones.

Ayudas directas e indirectas

La preocupación sobre todo por el aumento de costes, la caída de ingresos y la reducción de número de títulos, en particular en la década de 1970, llevó a una serie de países europeos a introducir subvenciones a la prensa. El apoyo indirecto al sector de prensa, generalmente indiscriminado, ha sido algo habitual. Todos los países europeos occidentales han concedido tipos de IVA preferente; la mayoría ha establecido tarifas postales y de telecomunicaciones preferentes y muchos han ofertado precios especiales para el transporte por ferrocarril. También han sido habituales las desgravaciones fiscales por inversiones. Algunos países han subvencionado la prensa escrita, en reconocimiento a sus altos costes de producción. En otros, el Estado ha subvencionado a las agencias nacionales. También la publicidad de organismos de propiedad estatal ha sido objeto en algunos casos de importantes subvenciones. En ciertos países, los periodistas han disfrutado incluso de reducciones en el precio del transporte público. Estas subvenciones indirectas no han sido por lo general objeto de controversia a pesar de que, de forma acumulada, hayan representado cifras enormes en algunos casos (Humphreys, 1966).

Los sistemas de ayuda directa, en los cuales las subvenciones se destinan generalmente a publicaciones específicas, han sido menos frecuentes y, en mayor medida, objeto de serias críticas y de debate político. Esto se debe a que son mucho más visibles que las subvenciones indirectas. Además, dado que suelen ser más discriminadas (“orientadas”), su distribución es teóricamente más susceptible de influencia política. No obstante, en la práctica, estas subvenciones han sido distribuidas con normalidad, a menudo por organismos estrechamente vinculados a los gobiernos, de acuerdo con criterios de cualificación objetivos, tales como la competitividad de los mercados de prensa, la situación financiera de publicaciones concretas, su valor social, cultural y político y su contribución a la diversidad de opinión.

En este sentido, Hallin y Mancini sugieren que en los países corporativistas democráticos del norte de Europa, precisamente aquellos países con ayudas directas más “orientadas” (véase más adelante), «los medios eran más respetuosos con las élites políticas antes de la aplicación que tras estos sistemas de subvenciones (…) El aumento del “profesionalismo crítico” en el periodismo de la Europa septentrional (…) se produjo en el período en que las subvenciones eran más elevadas» (Hallin y Mancini, 2004, p. 163).

Los sistemas europeos de subvenciones: modelos

En estudios comparativos sobre sistemas de medios de comunicación se ha argumentado que buena parte de esta variedad en el tipo de subvenciones puede explicarse por las diferencias de sistemas políticos y por la cultura política (económica). Así, en 1996, en un estudio donde se examinaba la política comparativa de medios de comunicación en Europa occidental, Humphreys señalaba la importancia de considerar tales factores como diferencias entre sistemas consensuales de “repartición del poder”, que acentuaban la representatividad social, y los sistemas políticos más mayoritarios y centralizados, basados en ejecutivos fuertes, así como el impacto diferencial de las políticas de medios de comunicación en tradiciones estatales intervencionistas fuertes y en las no-intervencionistas. Humphreys también llamaba la atención sobre la distinción entre los países corporativistas democráticos del norte de Europa, que contrastaba tanto con los estados liberales –como el Reino Unido– y los estatistas como Francia e, históricamente, la Europa “latina” (Humphreys, 1996). En los países corporativistas democráticos del norte de Europa, los intereses organizados jugaban un papel especialmente intenso en la política de medios de comunicación. Más recientemente, Hallin y Mancini han introducido sus tres conocidos modelos analíticos de medios de comunicación y políticas: el modelo mediterráneo pluralista polarizado, el modelo corporativista democrático de la Europa nórdica/central y el modelo del Atlántico norte o liberal (Hallin y Mancini, 2004). Estos enfoques pueden aplicarse satisfactoriamente para analizar la incidencia y la calidad de los sistemas de subvenciones a la prensa.

Como se ha sugerido, los sistemas de subvenciones en Europa han variado en función de características políticas, económicas y culturales nacionales. Las principales variables principales que explican las amplitud de la subvención parecen ser: 1) el “color” político o la orientación del gobierno (los gobiernos de izquierdas son los más propensos a apoyar subvenciones), 2) afinidad hacia políticas intervencionistas (liberal, estatista), corporativista democrático y 3) la fortaleza/debilidad de la prensa (en caso de que se considere que la prensa necesita ayuda).

Los países estatistas y corporativistas democráticos han introducido sistemas de subvenciones a la prensa, lo que no han hecho los liberales. Los gobiernos de izquierda y unos mercados de prensa débiles también han sido factores esenciales (Humphreys, 2006, p. 40).

Francia, el país pionero

Históricamente, Francia fue el primer país de Europa occidental en introducir un sistema de subvenciones, que comprendía una compleja serie de ayudas indirectas y directas; puesto en marcha inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial, sigue siendo uno de los más generosos. El sistema fue introducido por una coalición tripartita que incluía a socialistas y comunistas, como respuesta a la «dominación de la prensa de entreguerras y preguerra de los capitalistas financieros», con «el objetivo declarado de fomentar el pluralismo entre las cabeceras de periódicos y estimular el acceso de los lectores a diferentes fuentes de información» (Kuhn, 1995, p. 40).

Francia tenía una fuerte tradición de intervencionismo, suelo muy fértil para el desarrollo de un generoso sistema de subvenciones. Con unas grandes sumas de ayudas indirectas indiscriminadas, el sistema tendía habitualmente a funcionar como una política industrial para todo el sector, que también era económicamente débil en términos relativos. Esta combinación de la debilidad económica del sector (que reflejaba unos índices de consumo de periódicos significativamente inferiores en comparación con el norte de Europa), una tradición intervencionista estatal y unas subvenciones en gran parte indiscriminadas y generosas, han sido también característica en Italia, Portugal y España, aunque en el caso de España el sistema se ha reducido a nivel estatal. En Italia y en Portugal, hasta fechas recientes las ayudas directas se distribuían de forma proporcional a la distribución de periódicos, con lo que tendía a favorecer a las grandes empresas de prensa, lo cual según algunos contradecía la razón de ser de las subvenciones directas (Sánchez Tabernero et al., 1993, p. 229).

Por último, se ha argumentado que las grandes subvenciones desincentivaban la reestructuración que también era necesaria para que el sector pudiera florecer económicamente (Minc, 1993). Ciertamente, esto probablemente explica por qué se ha producido recientemente un marcado cambio de enfoque en el sistema de subvenciones francés. En 2005 se distribuyeron ocho millones de euros para promover el pluralismo, pero se destinó la ingente cantidad de 47,7 millones de euros a la modernización y a la diversificación multimedia –por ejemplo, el desarrollo de servicios en red– (Fernández Alonso y Blasco Gil, 2006, p. 65-67). De forma similar, de los 56,4 millones de euros distribuidos en subvenciones directas en Portugal en 2005, 33,6 millones se destinaron a fomentar las iniciativas empresariales y a desarrollos multimedia (Fernández Alonso y Blasco Gil, 2006, p. 70).

Los sistemas de subvenciones en el norte de Europa

Un grupo de países del norte de Europa –especialmente Noruega, Suecia, Finlandia y Austria, aunque también Dinamarca, Holanda y Bélgica–, han recurrido más, por norma general, a subvenciones directas “orientadas”. Los países escandinavos y particularmente Austria han adquirido el estatus de “modelo” en los debates sobre las subvenciones a la prensa. No puede considerarse una mera coincidencia el que todos ellos sean países de consenso político con sólidas políticas corporativistas socialdemócratas y democráticas, fuertes culturas económicas y con una marcada orientación de bienestar social (Humphreys, 1996).

Noruega

El primer fundamento para la introducción de estos sistemas de subvenciones, característicos de finales de los años sesenta y principios de los setenta, era preservar un importante grado de pluralismo político en el sector de la prensa frente a una creciente concentración de los medios de comunicación. Así, en 1969 Noruega introdujo un plan de apoyo financiero directo a los periódicos “Número 2”, en referencia a la distribución del segundo número en sus respectivos mercados, para ayudar a mantener la competencia y mantener el pluralismo editorial (Wolland, 1993, p. 119). Este mismo país introdujo también en 1969 una subvención para mantener la prensa de los partidos políticos. Las ayudas fueron administradas por el Ministerio de Cultura y la “Autoridad de Medios”.

Suecia

Suecia introdujo un plan similar de apoyo directo para “segundos periódicos” en 1972, para contrarrestar la concentración de los medios de comunicación y promover el pluralismo democrático (Axberger, 1993, p. 154). Las subvenciones estaban administradas por un Consejo de Subvenciones a la Prensa integrado por diez miembros (siete de los cuales eran nombrados por los partidos políticos), bajo los auspicios del Ministerio de Cultura.

Finlandia

En Finlandia, las subvenciones directas se introdujeron en 1971, orientadas de manera similar a los periódicos económicamente débiles. Al igual que Noruega, Finlandia también introdujo una “subvención parlamentaria” para la prensa de los partidos políticos. En Finlandia, las subvenciones fueron gestionadas por el Gobierno hasta 2005, fecha desde la cual un Comité de Subvenciones a la Prensa, entre cuyos miembros se integran expertos en medios de comunicación social junto con representantes de diversos grupos sociales y lingüísticos, ha asesorado al Gobierno en la administración de las ayudas (Fernández Alonso y Blasco Gil, 2006, p. 64-65).

Austria

Las subvenciones directas se introdujeron en Austria en 1975, también para contrarrestar una disminución en el número de cabeceras y mantener el pluralismo democrático de puntos de vista. No obstante, a diferencia de los países escandinavos mencionados anteriormente, Austria concedió inicialmente estas subvenciones de manera no selectiva a todos los periódicos, basando sus cálculos en el IVA del año fiscal anterior. Posteriormente, en 1985, se introdujo una subvención selectiva, la denominada “subvención especial para el mantenimiento de la variedad”, destinada a periódicos diarios “secundarios” (Murschetz, 1998, p. 295). Las subvenciones fueron administradas por el Gobierno federal austriaco, pero desde 2004 las gestiona el organismo regulador independiente de la radiotelevisión y las telecomunicaciones, asesorado por un Comité de Promoción de la Prensa de seis miembros que, siguiendo un clásico estilo “corporativista democrático” da representación al Gobierno (dos miembros), a las empresas editoras de periódicos (dos miembros) y a los periodistas (dos miembros). Aunque en los cuatro casos la principal consideración era el fundamento pluralista democrático, el fundamento de política industrial para las subvenciones también fue importante. A pesar de que estos países ostentan los índices de lectura de periódicos más elevados de Europa, sus mercados de prensa son pequeños. Se ha estimado que las subvenciones han sido vitales para la supervivencia de un considerable número de periódicos “secundarios” en los mercados locales de estos países.

Tendencia a la baja

Las subvenciones a la prensa han sido generalmente menos generosas cuando no ha gobernado la izquierda. No obstante, la tendencia a largo plazo ha sido también la reducción de las ayudas. Así, Picard señala que la incertidumbre económica y las medidas de austeridad llevaron a los países nórdicos a reducir este apoyo a lo largo de los años ochenta y noventa. Picard cita el caso de Suecia, donde el importe total de subvenciones descendió de 707 millones de coronas suecas en 1980 (76,4 millones de euros) a 514 millones de coronas suecas en 2000 (55,57 millones de euros), una reducción de aproximadamente un 27 por ciento (Picard, 2006, p. 212).

No obstante, a pesar de cierto cuestionamiento, el compromiso político general con respecto a las subvenciones se mantuvo sólido en estos países. Skogerbø observa que en Noruega, a pesar de diversas revisiones, el sistema como tal nunca fue cuestionado realmente (Skogerbø, 1997). Murschetz, por su parte, señala que mientras que los gobiernos de los cuatro países de su estudio –Austria, Francia, Noruega y Suecia– habían formulado reformas y políticas alternativas “económicamente neutras” para garantizar una prensa heterogénea, siguieron manteniendo sus sistemas de subvenciones y «fueron reacios a aplicar recortes drásticos» (Murschetz, 1998, p. 304).

Sistemas de subvenciones en Dinamarca, Bélgica y Holanda

También en Dinamarca, Bélgica y Holanda se han introducido subvenciones directas para mantener el pluralismo de la prensa en el contexto de cierres de periódicos y de la creciente concentración de la prensa.

Dinamarca

Dinamarca se distinguió de los otros países corporativistas democráticos escandinavos, fuertemente influidos por la socialdemocracia, en que en 1970 únicamente introdujo una “modesta” subvención directa para periódicos “necesitados”, aunque desde 1984 incrementó las ayudas para promover la modernización de la producción de periódicos, nuevos lanzamientos y la reestructuración de los ya existentes. No obstante, se daba una inusitada reticencia política al compromiso de una intervención directa más sustancial, como la que caracterizaba a los otros casos escandinavos, basada en la preocupación por desincentivar la modernización, y existía asimismo una sospecha hacia las subvenciones por parte incluso de ciertos propietarios de periódicos (Petersen y Siune, 1992, p. 37). En 2005, las subvenciones danesas para la creación de nuevos títulos, para reestructuraciones y para ayudas de emergencia ascendieron solamente a 1,88 millones de euros. Como ocurría en otros lugares, Dinamarca tenía unas importantes subvenciones indirectas, incluida la exención del IVA para periódicos y revistas de información general. Además, en 2005, se destinaron 3,76 millones de euros a un nuevo programa de apoyo de la distribución de periódicos editados por entidades sin ánimo de lucro y el parlamento danés aprobó una subvención mucho mayor (43,29 millones de euros) para la distribución de periódicos diarios (Fernández Alonso y Blasco Gil, 2006, p. 62-63).

Holanda y Bélgica

Al igual que Austria y los países escandinavos, Holanda y Bélgica tienen también una cultura política de corporativismo democrático, aunque la influencia de la socialdemocracia ha sido considerablemente menor (Katzenstein, 1985). El corporativismo democrático ha tenido una influencia similar sobre su política de medios de comunicación, lo que ayuda a explicar su compromiso con una política intervencionista en relación con la prensa así como unas políticas específicas para la radiotelevisión, destinadas a promover una amplia representación de puntos de vista políticos (Humphreys, 1996). Hay también países relativamente pequeños, y los mercados de prensa de Bélgica están divididos lingüísticamente, lo cual ha favorecido las medidas de apoyo intervencionista. Además, Bélgica –si no Holanda– ha compartido las sólidas tradiciones estatales intervencionistas de los países “latinos”, antes mencionadas. No obstante, las subvenciones han sido menos generosas y más temporales en los países escandinavos y en Austria, lo cual refleja la menor influencia de la socialdemocracia (Katzenstein los considera “corporativistas democráticos”).

Holanda

Durante las décadas de 1950 y 1960 se introdujeron en Holanda algunas medidas de apoyo general para mantener la diversidad de la prensa, incluida la reducción de tarifas para servicios postales y de telecomunicaciones y ciertas desgravaciones fiscales.

En 1967 la prensa recibió una compensación temporal por la introducción de publicidad en radiotelevisión. Este modelo de financiación de las subvenciones en gran medida a través de impuestos sobre los ingresos por publicidad de las emisoras de radiotelevisión se institucionalizó con la creación en 1971 del Fondo de Prensa de Holanda para evaluar las necesidades y administrar las ayudas financieras directas concedidas a periódicos y revistas. Desde la Ley de Medios de Comunicación de 1987 el Fondo de Prensa ha sido un organismo independiente, cuyos miembros se han nombrado por recomendación del Ministerio de Cultura, quien también ha determinado si se requería financiación adicional (Lichtenberg, 2006, p. 108-109). El Fondo de Prensa de Holanda tenía el objetivo explícito de «defender y promover la diversidad de la prensa en lo referente a información y opiniones, en aras del interés público». Para cumplir los requisitos de las ayudas, los periódicos o revistas deben contener una importante cantidad de noticias, análisis, comentarios e información para contribuir así a la formación de la opinión política. Los criterios de concesión contrastan por su naturaleza temporal con los aplicados en los países escandinavos y Austria, más socialdemócratas.

Los periódicos y las revistas generalmente sólo han recibido préstamos, facilidades crediticias o subvenciones para su reorganización o reestructuración para que logren ser rentables de nuevo a medio plazo.

Bélgica

En Bélgica, la ayuda indirecta como política industrial para todo el sector ha adoptado la forma de tarifas postales y de telecomunicaciones preferentes, tarifas reducidas de transporte ferroviario y tarifa de IVA cero para los periódicos. En 1974 entró en vigor una ley que establecía ayudas directas selectivas para la prensa de opinión, que fue sustituida por otra ley en 1979. Mientras que las subvenciones indirectas favorecían a las grandes empresas de prensa, las subvenciones selectivas se concedían a publicaciones económicamente débiles. En 1987 se aprobó una ley que atribuía parte de los ingresos procedentes de la publicidad de radio y televisión a la prensa. Al igual que en Holanda, esto se consideraba una compensación por el impacto que tuvo sobre este sector la aparición de la televisión comercial (Blanchart, 2006).

Hasta 1988, las subvenciones fueron administradas por el Gobierno federal, pero desde entonces son responsabilidad de las tres comunidades lingüísticas oficiales del país, entre ellas las dos principales, la francófona y la flamenca (la tercera es la pequeña comunidad de habla alemana), todas las cuales obtuvieron mayores competencias en relación con la política de medios de comunicación. Posteriormente, la comunidad flamenca dejó de conceder subvenciones directas a los periódicos, aparte de financiar proyectos muy específicos, por ejemplo en apoyo de la diversificación multimedia y en red de las empresas editoriales flamencas. El gobierno de la comunidad flamenca contribuyó también con las tres cuartas partes de la financiación de una fundación de prensa, la VZW-Stichting, que apoyó actividades como la investigación sobre la calidad de las instituciones de enseñanza del periodismo y la subvención de cursos para periodistas sobre la mejora de productos y el uso de nuevos medios, de manera que tres cuartas partes de dicha subvención eran asumidas por el Gobierno flamenco ( 1).

La comunidad francófona de Bélgica siguió administrando unas subvenciones directas en comparación muy modestas, financiadas a cargo del presupuesto de la comunidad. La ayuda abarcaba cuatro categorías: apoyo temporal inicial para nuevos periódicos; apoyo para actividades tales como formación periodística y adaptación a nuevas tecnologías de comunicación; subvenciones selectivas para periódicos económicamente débiles (destinadas a garantizar la diversidad de la prensa) y apoyo al desarrollo de iniciativas para distribuir periódicos en instituciones educativas (Blanchart, 2006).

Sistemas de subvenciones en los países “liberales”

Reino Unido

Las subvenciones han sido (en gran parte) evitadas por los países económicamente “liberales” con industrias de prensa fuertes, tales como Alemania y el Reino Unido en Europa, así como por Estados Unidos. Los principales argumentos contra las subvenciones a la prensa se expresaron en el informe de 1977 sobre la prensa en el Reino Unido de la Real Comisión “McGregor”, que había investigado los sistemas europeos de subvenciones (Hutchinson, 1999). El informe argumentaba que no existían indicios de que la mejor forma de sostener el pluralismo y la diversidad de la prensa fuera mediante las subvenciones selectivas; por el contrario, éstas representaban una amenaza a la independencia de la prensa respecto del Gobierno. Las subvenciones distorsionaban el mercado y podían tener un efecto perjudicial sobre las publicaciones existentes y conducir a una dependencia excesiva. No obstante, el informe se declaraba favorable a las subvenciones indirectas, que eran beneficiosas para todas las publicaciones, lo que en el caso del Reino Unido ha dado lugar a un muy apreciado IVA cero para ventas de periódicos y tarifas postales especiales (Fernández Alonso y Blasco Gil, 2006, p. 57).

El planteamiento minimalista de los países anglosajones (Reino Unido y Estados Unidos) con respecto a las subvenciones de prensa es completamente coherente con su concepción, igualmente minimalista, acerca de la regulación de la prensa. También refleja su preocupación por la posibilidad de que los gobiernos exijan favores a cambio (Milton, 1978, p. 47).

Alemania

Alemania no encaja tan fácilmente en la categoría liberal. A diferencia de las democracias anglosajonas, presenta importantes rasgos consensuales y corporativistas democráticos. No obstante, también tiene una marcada (social) orientación liberal, política y económica que evita el intervencionismo estatal excepto en circunstancias de crisis industrial grave. Hay que destacar, además, que la política con respecto a los medios de comunicación ha estado orientada por un respeto históricamente condicionado del principio de “distancia respecto del Estado” (Staatsferne) (Humphreys, 1994).

Al igual que el Reino Unido, Alemania ha introducido ciertas medidas indirectas, especialmente tarifas de distribución postal preferentes, exenciones respecto del (entonces) monopolio de distribución de la Bundespost y cierto apoyo público a las actividades de educación política (Ruth, 1999).

El rechazo de Alemania hacia las subvenciones selectivas y directas a la prensa refleja una preocupación por los peligros de la influencia estatal sobre los medios de comunicación y por los efectos que las subvenciones pudieran tener sobre el mercado (distorsión y dependencia). No obstante, la posibilidad de introducir tales subvenciones fue objeto de un vehemente debate en este país durante los años setenta, en el contexto del notable declive en el número de centros de producción y cabeceras de periódicos desde el establecimiento de la república de posguerra, la recesión de la publicidad y los conflictos laborales en la industria de artes gráficas.

En mayo de 1975, en medio de lo que sería un prolongado periodo de gobierno de coalición “social-liberal” que se extendió a lo largo de los años setenta, el Ministerio del Interior socialdemócrata presentó una propuesta para establecer una fundación de prensa (Presse-Stiftung) con el fin de administrar un fondo de préstamos. Las empresas de prensa conservadoras se opusieron a las subvenciones, especialmente la poderosa editorial Springer (Hollstein, 1978). Al final, la propuesta fue archivada. Finalmente, un fallo del Tribunal Constitucional Federal (Bundesverfassungsgericht) de 1989 estableció una posición constitucional-jurídica sobre el tema, determinando que las subvenciones estatales serían permisibles únicamente si evitaban tanto la influencia estatal como las distorsiones del mercado. A partir del artículo 5 de la Constitución (Grundgesetz), que reconocía la libertad de expresión, de opinión y de prensa, se deducía que el Estado estaba obligado a ser neutral –lo que significaba que era necesario descartar cualquier tipo de influencia– y se daba a las empresas editoras de prensa el derecho a un tratamiento igualitario, lo cual descartaba las subvenciones selectivas (Wendt, 2007).

Acuerdos y desacuerdos

Las subvenciones han sido rebatidas siempre por los políticos conservadores por atentar contra el principio de una prensa libre e independiente, y por los liberales económicos por distorsionar el mercado libre. Desde la década de 1980, los defensores del libre mercado argumentan, de manera cada vez más estridente –con cada oleada de nuevas tecnologías en torno a los medios de comunicación– que la proliferación de nuevos mercados de medios y la convergencia digital de los sectores de medios anulan la razón de ser de regulaciones específicas sobre los medios de comunicación y de las intervenciones en el mercado. La oferta y la diversidad de los medios, argumentan, han alcanzado una abundancia sin precedentes.

En los últimos años, se han planteado diversos interrogantes acerca del futuro de las subvenciones a la prensa incluso en los países que las han aplicado. Las críticas se han referido al fracaso de los sistemas de subvenciones para invertir la tendencia a la disminución del número de periódicos que tuvo lugar en la posguerra. En realidad, incluso en países con subvenciones para la prensa, éstas han experimentado un alto nivel de concentración. Así, según un estudio bastante reciente, en el año 2000 una única compañía (Mediaprint) controlaba la mitad de la tirada de periódicos en Austria y las dos empresas más grandes acaparaban el 63 por ciento. En Holanda, dos empresas controlaban el 60 por ciento de la tirada; en Noruega la cifra era del 50 por ciento y en Finlandia del 40 por ciento. En Suecia, las dos empresas principales controlaban algo más de un tercio de la tirada (Sánchez-Tabernero y Carvajal, 2002). No obstante, sigue siendo cierto que sin dichas subvenciones la concentración habría sido incluso superior. De Bens y Ǿstbye plantean la elocuente «comparación entre la estructura de la prensa en Dinamarca (inexistencia de subvenciones directas, relativamente pocos periódicos) y las de Finlandia, Noruega y Suecia (subvenciones directas, numerosos periódicos)» (Bens y Ǿstbye, 1998, p. 14).

Además, la particular tendencia a la concentración de los mercados de los medios de comunicación más bien contradice el argumento libremercadista. Aunque las subvenciones no sean claramente una solución adecuada, resulta muy razonable la observación de C. Edwin Baker de que el «uso prudente de las subvenciones directas puede favorecer enormemente el orden de las comunicaciones, al ayudar a corregir los fallos de los mercados de medios en favor la igualdad y la eficiencia» (Baker, 2007, p. 184).

Adaptación a la era digital

Los críticos también han argumentado que las subvenciones han favorecido la ineficiencia, que no han servido para abordar los problemas subyacentes que afectan a los periódicos y que en la actualidad incluso dificultan la reestructuración necesaria para afrontar el desafío de una creciente competencia entre los distintos medios en la era digital. Picard ha argumentado que «la mayoría de las subvenciones en Europa han tenido un escaso efecto sobre las situaciones financieras de los periódicos y no proporcionan un mecanismo para una verdadera viabilidad a largo plazo de los periódicos (…)». Si las subvenciones no se utilizan para reesctructurar una operación, para expandir los mercados o para adquirir tecnología de ahorro de costes, no pueden resolver las dificultades de los periódicos en apuros» (Picard, 2003, p. 107). No obstante, de acuerdo con esta lógica, sigue existiendo claramente una razón de ser a favor de la concesión de ayudas a la reestructuración y de apoyo a los periódicos, en particular los económicamente más débiles, para su adaptación a la era digital. Ciertamente, las subvenciones para la modernización son en la actualidad algo común y en algunos países se han convertido en el principal fundamento de su pervivencia. Así, en Holanda principal finalidad de las ayudas que se conceden es la reorganización o la reestructuración de periódicos.

También las autoridades flamencas han modificado el énfasis de sus subvenciones, que han pasado de ser un apoyo selectivo directo al apoyo financiero para la formación de periodistas y para el desarrollo de actividades digitales. Ante todo, como ya se ha dicho, los franceses han dirigido masivamente sus esfuerzos hacia las subvenciones para la modernización multimedia.

Sin embargo, Skogerbø ha argumentado que el carácter de las subvenciones a la prensa entendidas «como regulación dependiente de la tecnología es un obstáculo para [su] supervivencia a largo plazo». La convergencia digital de tecnologías de informática, telecomunicaciones, artes gráficas y radiotelevisión ha abierto muchas formas nuevas de recibir básicamente el mismo producto comunicativo. En estas circunstancias, sugiere Skogerbø, subvencionar un tipo de medio que utiliza una modalidad concreta de tecnología (la imprenta) y no otras «creará con el tiempo una crisis de legitimidad, porque finalmente el tema se reduce al hecho de apoyar la palabra impresa, pero no el texto digitalizado, o en otras palabras, a subvencionar el papel pero no los bytes» (Skogerbø, 1997, p. 115).

No obstante, es posible dar la vuelta a este argumento. Siempre ha existido un consenso general en cuanto a que la radiotelevisión de servicio público es merecedora de financiación pública; la discusión, incluso hoy, se plantea principalmente en torno a la cantidad. Las sumas, en comparación con las subvenciones a la prensa, han sido muy generosas. Sin embargo, tanto los periódicos como la televisión cumplen una función de servicio público, como proveedores de publicaciones de prensa y de noticias de “servicio público”.

Además, se ha dicho que la convergencia digital de los medios requiere una “rerregulación” más que una “desregulación”. Por ejemplo, Gibbons sugiere que existe «una necesidad de confeccionar una regulación que se ajuste a los valores que se pretendían promover. Aquí es necesario un enfoque funcional, que no dependa de la tecnología o de las formas de entrega, sino que reconozca la naturaleza del servicio prestado y la naturaleza del público que lo recibe» (Gibbons, 1998).

Ese mismo argumento puede aplicarse con respecto a las subvenciones. En lugar de considerar la convergencia digital como una amenaza existencial para el futuro de las subvenciones a la prensa, tal y como sugería Skogerbø, podría argumentarse que los sistemas de subvenciones debieran ser reestructurados de un modo tecnológicamente neutro hacia el apoyo de las funciones de la “comunicación de servicio público”. Esta lógica, ciertamente, no debería servir para debilitar las bases de la financiación comparativamente generosa de la radiotelevisión de servicio público, pero implicaría no una mera legitimidad continuada para las subvenciones a la prensa, sino muy posiblemente una financiación más generosa de ciertas funciones periodísticas realizadas por la prensa, ya sea impresa o digital. Esas subvenciones podrían destinarse específicamente al periodismo de investigación, la formación de periodistas, al reciclaje y la profesionalización, y a todo tipo de medidas destinadas a la mejora de la calidad de la información. Podrían destinarse a proyectos específicos de investigación sobre periodismo. Ya existen una serie de iniciativas que podrían servir como modelos.

Fomento del periodismo especializado y de investigación

En la era de la información, las funciones democráticas clásicas de la prensa serán al menos tan importantes como lo han sido siempre. En realidad, las funciones periodísticas de información sobre el debate público, el control del poder político y el suministro de análisis críticos, publicación de análisis críticos serán algo muy valioso dada la superabundancia en la red de información no procesada, editada de forma deficiente o de carácter dudoso. Además, la realidad comercial sobre la fragmentación de audiencias y lectores, así como la creciente competencia comercial entre distintos medios, hacen que el periodismo de servicio público y el periodismo de investigación en particular constituyan cada vez más una distribución de recursos poco rentable.

A las empresas pequeñas, en concreto, siempre les ha resultado difícil disponer de recursos para el periodismo de investigación. Una solución sería establecer un fondo destinado específicamente a promocionar el servicio público y el periodismo de investigación. En este sentido, la zona flamenca de Bélgica proporciona un interesante posible modelo. El Fondo Pascal Decroos, establecido como una entidad sin ánimo de lucro en 1998, tiene como finalidad precisamente la promoción del periodismo de investigación. Tiene más de 250 miembros (periodistas y simpatizantes) y cuenta con un Consejo Asesor de figuras destacadas de la prensa flamenca audiovisual y escrita. Con apoyo financiero del Gobierno flamenco, concede ayudas para permitir a los periodistas trabajar en proyectos especiales. Según el sitio web del Fondo, la razón de ser de estas subvenciones es la siguiente: «Los medios están bajo presión. La economía de mercado determina cada vez más qué se considera noticia y qué no. El resultado de esta tendencia es que apenas queda espacio para un periodismo en profundidad y con amplitud de miras. A pesar de disponer del talento periodístico y de existir un genuino interés público, el periodismo especializado y de investigación rara vez se practica en Flandes. El principal obstáculo parece ser siempre la financiación de tales proyectos, tanto para la prensa escrita como para los medios audiovisuales» ( 2).

El Fondo de Prensa de Holanda también ha sido innovador. Desde principios de la década de 1980 ha apoyado proyectos de investigación para el sector de prensa. Este apoyo ha ido dirigido a proyectos de estudio sobre el funcionamiento del periodismo, sobre las funciones de los diarios en general, las funciones de aquéllos dedicados a la juventud y a las minorías, las funciones de Internet en cuanto al suministro de información y la formación de opiniones, la mejora de la distribución de los diarios, la creación de un código para fusiones, la posición financiera y las funciones de la prensa local ( 3). El Fondo también ha concedido ayudas a título individual a periodistas la realización de un “periodismo de investigación” que vaya más allá del ciclo informativo rutinario (Brants, 2004, p. 153).

Otra función muy importante de la prensa es la de favorecer la diversidad cultural. Ciertamente, este cometido se ha convertido en una prioridad política como consecuencia de su enérgica defensa por parte de una serie de países (muy especialmente Canadá) y por la aprobación en 2005 de la Convención de la UNESCO sobre la protección y la promoción de la diversidad de las expresiones culturales. Esta convención internacional, que ha obtenido un amplio respaldo, contrarresta los intentos en el marco de la Organización Mundial de Comercio, de considerar la cultura como un vulgar producto o servicio comercializable, al subrayar el derecho de los países a intervenir en los mercados de medios de comunicación para proteger y promover la cultura. Las subvenciones a la prensa son claramente un instrumento de política cultural de ese tipo, especialmente importante para países con mercados pequeños que no disponen de grandes industrias culturales.

Apoyo a las culturas minoritarias

Además, siempre ha sido una consigna de los sistemas de subvenciones promover las culturas minoritarias dentro de los Estados. Las subvenciones a la prensa son vitales para la sostenibilidad de los periódicos en lenguas europeas minoritarias. Noruega ha subvencionado (con la friolera de 1,6 millones de euros en 2006) periódicos en el idioma minoritario sami (la comunidad sami vive en el norte de los países escandinavos y Rusia) (Skogerbø, 1997, p. 107).

En España, aunque el Gobierno estatal dejó de conceder subvenciones directas en 1988, los gobiernos de algunas Comunidades Autónomas con lengua propia, en especial Cataluña y el País Vasco, siguieron subvencionando a su prensa regional ( 4).

Por supuesto, hay otras publicaciones minoritarias que también pueden considerarse merecedoras de apoyo. Suecia tiene un Consejo de Prensa Hablada que distribuye subvenciones estatales a periódicos que publican una versión hablada dirigida a personas con deficiencias visuales. De forma novedosa, el Fondo de Prensa de Holanda ha ayudado desde 2002 a periódicos y revistas de grupos minoritarios, especialmente periódicos nuevos u otros ya existentes de periodicidad inferior a la mensual. Cada proyecto minoritario puede recibir ayudas hasta 115.000 euros anuales, con un máximo de 700.000 euros anuales para todo el conjunto de proyectos ( 5).

Ayudas en declive, aunque duraderas en el tiempo

En conclusión, el apoyo económico estatal al sector de la prensa ha variado considerablemente en toda Europa occidental. Para explicar estos cambios, resulta útil clasificar los países en función de si son liberales, estatistas o corporativistas democráticos.

Los países liberales generalmente han evitado las subvenciones, limitándose a unas pocas ayudas indirectas “invisibles” pero habituales en cualquier caso. Tanto los países estatistas como los corporativistas democráticos europeos han introducido sistemas de subvenciones a la prensa, que incluyen subvenciones tanto directas como indirectas, destinadas a sostener la diversidad de opinión y el pluralismo democrático en la prensa y a contrarrestar una tendencia general europea hacia la concentración de la prensa.

No obstante, la tendencia general a largo plazo, a lo largo de los años ochenta y noventa ha sido en términos reales de disminución de la escala de las subvenciones. Esto refleja un giro general de la política económica liberal desde los años ochenta. En todas partes, los sistemas de subvenciones a la prensa han estado sometidos a una creciente presión presupuestaria a medida que los gobiernos han intentado contener el gasto público. No obstante, han demostrado ser notablemente duraderos en la mayoría de los países que los han utilizado. Hay diversos factores que pueden ser importantes para explicar este fenómeno.

En primer lugar, cuestiones como el énfasis en el consenso, la representatividad democrática y la participación política de los “socios sociales” en los países corporativistas democráticos pueden explicar por qué los diversos fundamentos políticos, económicos y culturales de las subvenciones han disfrutado de un apoyo sostenido. En segundo lugar, la influencia a largo plazo de la socialdemocracia en los casos escandinavos y austriaco puede haber afianzado una cultura política socialdemócrata que ha sido especialmente favorable a las subvenciones a la prensa. En tercer lugar, se diría que existe una correlación entre sistemas de subvenciones y vulnerabilidad del mercado.

Un compromiso generalizado

Claramente, allí donde existe una sensación de vulnerabilidad económica o cultural es fácilmente comprensible que exista un compromiso de intervención continuado. Muchos de los países que han perseverado en el desarrollo de sistemas de subvenciones son países pequeños. Tanto Italia como Francia son países grandes, pero tienen industrias de prensa relativamente débiles. El incremento de la competencia entre medios, que ha acompañado a la radiotelevisión multicanal, la llegada de los servicios en línea y la aparición de los periódicos gratuitos son hechos que han introducido un nuevo fundamento para las subvenciones, sobre la base de la modernización multimedia. En Francia y Portugal, como hemos visto, ahora las mayores subvenciones directas están destinadas a la modernización de la prensa. Por último, Francia tiene un compromiso excepcionalmente sólido con la defensa de su cultura nacional y un exhaustivo sistema de protección que se aplica a las distintas industrias culturales.

Aunque se han esgrimido diversos argumentos para cuestionar la eficacia o la conveniencia de las subvenciones a la prensa, entre otras razones debido a la convergencia digital, el hecho es que un importante número de países europeos occidentales parece estar comprometido con el mantenimiento de sus sistemas de apoyo y ha sido evidente un cierto grado de innovación en sus sistemas de subvenciones. A los fundamentos iniciales de carácter democrático pluralista y económico a favor de la intervención se ha añadido el fundamento de la racionalización industrial –un importante argumento de carácter social/cultural/subcultural, que se ve reflejado en los fondos destinados a medios minoritarios– y un fundamento de proyectos de investigación periodística, por mencionar tan sólo algunas de las innovaciones más interesantes.

Por último, puede afirmarse que la convergencia digital ha producido una apremiante necesidad de replanteamiento de las políticas intervencionistas de manera que en el futuro la financiación pública de la comunicación de “servicio público” dependerá cada vez más de la función, en lugar de ser específica de una determinada tecnología. Para la prensa, ya sea impresa o digital, esto podría implicar un mayor apoyo –nunca menos– para funciones periodísticas concretas de “servicio público” amenazadas por la creciente comercialización y competencia entre los distintos medios.

Traducción: Antonio Fernández Lera

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