Introducción

Según el Índice de Libertad de Prensa mundial elaborado por Reporteros Sin Fronteras (RSF), publicado en el otoño de 2002, en Finlandia, Islandia, Noruega y Holanda se encontraría el paraíso de la libertad de prensa. Estas cuatro naciones comparten los primeros lugares en el ranking, que incluye a 139 países. Sin embargo, expertos en medios podrían señalar el hecho de que algunos periódicos de Finlandia y Noruega reciben subsidios estatales, lo cual arrojaría dudas acerca de la independencia periodística de los mismos. Si la prensa está financiada por el gobierno, ¿es posible considerar esta situación como paradisíaca?

Ciertamente, los periódicos que dependen del dinero gubernamental se convierten en sospechosos por su falta de libertad crítica; por lo tanto, esta cuestión plantea qué criterios se tienen que tener en cuenta para arribar a tal índice de medición de la libertad de prensa. ¿En qué consiste dicha libertad? ¿Sobre la base de qué parámetros se ubica a un país entre los primeros puestos del ranking?

Si se profundiza más en el tema, se observa que aun cuando se lo considere un elemento esencial de la democracia y, como tal, se lo dé por sobreentendido, sin duda se trata de un concepto impreciso. Esto se debe no sólo a que las normas constitucionales de algunos Estados a menudo no coinciden con la esencia del concepto, sino también a que la libertad de prensa se entiende de maneras diferentes en cada lugar del mundo. Estas diferencias son evidentes cuando se comparan democracias con regímenes autoritarios, pero incluso en las democracias establecidas no se comparte una misma idea.

En este marco, el propósito de este artículo es presentar un panorama general sobre cómo la libertad de prensa se midió en el pasado y analizar dichas estimaciones críticamente. Al mismo tiempo, los argumentos presentados aquí están orientados a inspirar nuevos enfoques en futuros estudios dentro de este campo, lo que desde ya también incluye la necesidad de realizar trabajos de investigación comparativa entre países.

La Encuesta de Libertad de Prensa, de Freedom House

Según la última Encuesta de Libertad de Prensa que todos los años lleva a cabo Freedom House, Europa Occidental cuenta con el índice más alto de libertad de prensa mundial. En el año 2002, sobre un total de 25 países, 24 fueron clasificados como «libres» y sólo uno de ellos fue considerado como «parcialmente libre». Sin embargo, las puntuaciones individuales muestran diferencias significativas incluso entre los considerados «libres». El cuadro (01) muestra el ranking detallado con los quince Estados de la Unión Europea (UE).

La escala abarca de 0 a 100 y la puntuación máxima es 0. En países incluidos en la puntuación de 0 a 30, los medios se consideran «libres». La última fila del cuadro (01) muestra la puntuación total de cada país que, como se observa, arroja diferencias de hasta 20 puntos. Según la Encuesta de Libertad de Prensa, Suecia se encuentra primero en la lista con 8 puntos, mientras que Grecia e Italia obtuvieron 28 puntos cada uno y se ubican últimos entre los Estados miembros de la UE y sólo 3 puntos por encima de la categoría «parcialmente libres».

Actualmente, la Encuesta de Libertad de Prensa, que se lleva a cabo desde el año 1979, es la única fuente que brinda información con regularidad acerca de la situación de los medios en todo el mundo. Por este motivo, no sólo da cuenta del análisis comparativo entre países, sino de un mismo Estado a través del tiempo. De hecho, cualquier investigación sobre el grado de libertad de prensa de un país determinado se refiere al nivel macro, ya que la unidad de investigación es el sistema político o el Estado en cuanto tal. Cotejar dos o más países permite poner en evidencia el nivel más alto o más bajo de libertad de prensa de cada uno de ellos, al tiempo que, a nivel interno de un Estado, sólo las comparaciones internacionales posibilitan «hacer visible lo invisible» (Blumler y Gurevitch, 1990) pues, mostrando similitudes y diferencias, se revelan características específicas de cada nación. Al comparar el grado de libertad o restricción de los medios entre los países, es posible deducir qué estructuras y procesos nacionales afectan la situación de los mismos. Por otra parte, si en regímenes democráticos, por ejemplo, se descubrieran características comunes, éstas nos permitirían llegar a generalidades.

Los problemas metodológicos de las comparaciones internacionales

Al mismo tiempo, las comparaciones internacionales se enfrentan con problemas metodológicos de importancia. Una dificultad particular reside en la recolección de datos. Para que sea válido, el cotejo entre países tiene que basarse en datos comparables y, aun cuando dichos datos existieran, no siempre se garantiza su disponibilidad, especialmente cuando se trata de analizar un tema tan delicado como éste; además, existen otras dificultades debidas a las diferencias lingüísticas y culturales que trae consigo cada investigador. Por lo tanto, las comparaciones internacionales dependen en gran medida del apoyo externo que, otra vez, acarrea la posibilidad de inconsistencias tanto en lo referente a los datos en sí como a la interpretación de los mismos. No obstante, la cooperación internacional permite superar las idiosincrasias nacionales.

De modo particular, cuando se trata de un gran número de países, las comparaciones requieren métodos de investigación cuantitativos. Por otra parte, cuantos más países se incluyan, el análisis de cada uno va a resultar menos sutil, lo que conducirá necesariamente a una pérdida de los detalles; por lo tanto, la tentación de incluir un alto número de países tiene como coste descuidar detalles que pueden resultar importantes para la interpretación. Como consecuencia, el desafío consiste en desarrollar una medida de libertad de prensa que se pueda utilizar para comparaciones internacionales. Esto plantea el problema acerca de cuáles son sus factores constitutivos esenciales y cómo se pueden medir a nivel mundial.

Como se puede ver en el cuadro (01), Freedom House utiliza tres categorías amplias para evaluar el estado de la libertad de prensa de cada país: entorno legal, influencia política y presiones económicas. Estas categorías se definen vagamente: el entorno legal «incluye el examen de las leyes y las regulaciones que podrían influir sobre el contenido de los medios, así como la tendencia del gobierno a usar estas leyes para restringir la capacidad de acción de la prensa». Para analizar la influencia política, Freedom House, evalúa «el grado de control político sobre el contenido de los medios informativos». Las presiones económicas abarcan desde la estructura de la propiedad de los medios y los costes de instalación de media outlets hasta el impacto de la corrupción y los sobornos sobre los contenidos (VV.AA., 2003). Las puntuaciones totales acerca de la libertad de prensa de cada país se calculan sumando las de las tres categorías mencionadas. En el cuadro (01), se observan en detalle las puntuaciones individuales de los Estados miembros de la UE, lo que facilita una explicación más contextualizada de los mismos. En la mayoría de los países incluidos, las presiones económicas constituyen la influencia más negativa sobre la puntuación total.

Las definiciones de las categorías dadas en la publicación de la Encuesta de Libertad de Prensa son muy amplias y no explican cómo se llega realmente a las puntuaciones individuales. Si bien se muestran detalles sobre cada país, no es posible rastrear cuáles son los factores tenidos en cuenta en cada caso y cómo éstos influyen en las puntuaciones. Por ejemplo, en el caso de Italia, que comparte el último puesto con Grecia, es inadmisible que su puntuación baja se deba fundamentalmente a presiones económicas sobre los medios y no, en igual medida, a la influencia política.

Por otra parte, si se compara lo que explicó Freedom House con respecto a la metodología empleada en los años 2002 y 2003, se puede ver que difiere notablemente de un año a otro. Nuevamente, no existen comentarios acerca de si esto se debe a diferencias terminológicas o a cambios reales en el proceso de evaluación. La edición de 2002 menciona, por lo menos, cambios con respecto al criterio de libertad de prensa, en relación al de otros años. Sin embargo, esto arroja dudas sobre la posibilidad de comparar los ranking a través del tiempo, que es una de las grandes ventajas de esta observación a largo plazo.

Además de la Encuesta de Libertad de Prensa, sólo existe un número reducido de otros estudios, en su mayoría más antiguos, que también incluyen escalas para calcularla. Las primeras investigaciones datan de finales de los años 50 y principios de los 60, y coinciden con la aparición de la teoría de la modernización, que otorgaba a los medios un rol importante en el desarrollo de las sociedades tradicionales (Lerner, 1958). Dentro de este marco teórico, la investigación intentaba identificar factores sociológicos o políticos que contribuyen a mejorar la libertad de prensa y, de este modo, podrían ser utilizados para realizar pronósticos (cf. Nixon, 1960; Greenberg, 1961; McCrone y Cnudde, 1967; Schramm y Ruggels, 1967; Kent, 1972).

En su mayoría, estos estudios emplearon indicadores un tanto simples que de un modo u otro representaban la influencia del gobierno sobre la libertad de prensa. Esta perspectiva se amplió en 1970 con la presentación del llamado Índice PICA (Lowenstein, 1970; 1976). La sigla PICA significa Independencia de Prensa y Capacidad de Crítica (Press Independence and Critical Ability). Por primera vez, el Índice PICA fue más allá de la tradicional tendencia a equiparar la libertad de prensa con la independencia de los medios respecto a los gobiernos e incluyó restricciones económicas a su medición. Dichas restricciones económicas se referían a las consecuencias de la concentración de la prensa o a los problemas originados por la situación económica inestable de los periódicos. Sin embargo, el Índice PICA le asignaba bajas puntuaciones a la existencia de instituciones de autorregulación, como por ejemplo los consejos de prensa. Al mismo tiempo, el Índice de Freedom House también incluyó variables económicas y esto ayudó a crear una definición más amplia del concepto en cuestión. Esta definición considera que las restricciones a la libertad de prensa pueden surgir de diversos factores y no solamente de la influencia de los gobiernos.

Diferentes perspectivas, incluso en el mundo Occidental

Los pocos ejemplos detallados aquí demuestran que el concepto de libertad de prensa puede diferir considerablemente. De hecho, la no equivalencia del mismo modelo en todo el mundo fue uno de los descubrimientos de investigaciones anteriores orientadas a evaluar los factores que colaboran a desarrollar la libertad de prensa en un país (Weaver, 1977; Weaver, Buddembaum y Fair, 1985). Mientras que estos resultados se referían fundamentalmente a diferencias entre países industrializados y regiones menos desarrolladas, los datos presentados en el cuadro (01) apuntan a las diferencias entre las democracias establecidas cuyos medios se clasifican como «libres».

Si bien Freedom House no ofrece mucha explicación en lo referente a puntuaciones individuales, ejemplos extraídos de la publicación de 2002 y 2003 (Sussman y Karkelar, 2002; Karkelar, 2003) demuestran que es muy problemático calcular la libertad de los medios. Por ejemplo, en los Países Escandinavos los periódicos están en manos de los partidos. En este caso, ¿la posesión de los medios por parte de los partidos constituye una amenaza a la libertad de prensa? Otro ejemplo: Alemania recibe una puntuación desfavorable por prohibir propaganda nazi y por intentar evitar la distribución de contenido obsceno y ofertas que favorezcan la violencia por Internet. Y finalmente, en Francia la independencia del periodismo francés se pone en duda porque el Estado apoya ampliamente a la prensa mediante medidas directas e indirectas; también se observa en el comentario sobre la situación de los medios en el país galo que a los periodistas se les pide una Carte de presse, por lo que tienen que estar registrados oficialmente. Por lo tanto, no hace falta comparar las diferentes culturas para darse cuenta de lo difícil que resulta desarrollar un instrumento estandarizado que mida la libertad de la prensa y que sea además aplicable en los distintos países y continentes.

Más allá de Europa, una mirada a Estados Unidos agrega más elementos a la lista de diferencias en lo que respecta al concepto de libertad de prensa. La concepción anglosajona rechaza cualquier regulación de los medios por parte del Estado o, por lo menos, apunta a reducirlas al mínimo. También tiende a ponderar la libertad de prensa por encima de los derechos personales.

En Estados Unidos, por lo general «servicio público de radiodifusión» es sinónimo de «radiodifusión estatal», mientras que en la mayoría de los Estados de Europa Occidental se le otorga gran importancia al servicio público de radiodifusión, pues se considera que garantiza la diversidad. Por ello, para Estados Unidos este servicio público necesariamente depende del Gobierno, mientras que desde la perspectiva europea, el apoyo (financiero o de otro tipo) a las estaciones públicas de radio y televisión está orientado a favorecer la libertad y la diversidad de los medios.

Desde la perspectiva estadounidense, el mercado es el mejor garante de la independencia de los medios; en cambio, los países europeos se plantean las dificultades que resultan de un mercado de medios libre y no regulado. Por esto los problemas económicos que causan los mercados pequeños a los medios y la amenaza a la diversidad que puede traer como consecuencia la concentración de los medios son temas de preocupación actual en la mayoría de los países de Europa Occidental. De hecho, la diversidad como objetivo está incluida de manera implícita o explícita en las constituciones de los países de Europa Occidental. En Alemania, por ejemplo, además de la interpretación corriente de la libertad de prensa como barrera contra cualquier tipo de intervención estatal, la Corte Federal Constitucional, al interpretar el artículo de la Constitución alemana sobre la libertad de prensa, dedujo que el Estado tiene la obligación de asegurar el funcionamiento de la prensa. Esta garantía que favorece a la prensa como institución pone al Estado entre la espada y la pared, ya que tiene al mismo tiempo la obligación de no interferir en los medios y asegurar las condiciones necesarias para que la prensa sea libre y diversa. Otros países de la UE también interpretan la Constitución de este modo y distinguen dos aspectos de la libertad de prensa, uno objetivo y otro subjetivo, lo que se refleja en sus Constituciones, en las que existe una garantía para la prensa que también podría servir de fundamento para la acción gubernamental; más aún, la Carta Magna portuguesa, por ejemplo, hace explícita la obligación del Estado de evitar la concentración de los medios. Para dar otro ejemplo, en España la Constitución garantiza el acceso de todos los sectores sociales y políticos a los medios de comunicación, con lo que asegura la diversidad. Además de estos principios generales de la Constitución, casi todos los países de Europa Occidental cuentan con regulaciones más específicas para prevenir la concentración y, como se mencionó antes, poseen un servicio público de radiodifusión en funcionamiento que es valorado como una forma de asegurar la diversidad del mercado de medios.

Por último, para contrarrestar los problemas de los medios que surgen de los pequeños mercados y de la concentración, algunos países adoptaron esquemas más o menos extensivos para dar sustento financiero a la prensa; por ejemplo, en los años 70 los Países Escandinavos comenzaron a otorgar subsidios para la producción y distribución de periódicos y financiaron a los periódicos menos importantes para preservar la diversidad en el mercado y evitar la formación de monopolios. También está el caso de Francia, que otorga ayuda directa e indirecta a la prensa mediante reducciones en los impuestos, rebajas en las tarifas postales de distribución o fijación de los mismos precios de venta de papel para todos los periódicos. Para terminar, Austria financia a todos los periódicos desde hace mucho tiempo, además de otorgar subsidios indirectos que se distribuyen selectivamente.

Las regulaciones para asegurar la diversidad del mercado de medios, ya sea con medidas restrictivas para prevenir la concentración o a través de subsidios, constituyen intervenciones del Estado. Lo mismo es válido para la libertad de prensa interna. En algunos países los decretos que le otorgan a los periodistas derechos participativos son vistos como garantía de diversidad, mientras que en otros, estos mismos derechos se consideran una amenaza a la libertad de prensa porque ésta se interpreta como la libertad de un empresario para determinar la tendencia del periódico.

Así, ni siquiera los países de Europa Occidental se ponen de acuerdo acerca de si tales actividades del Estado para favorecer la diversidad constituyen o no una amenaza a la libertad de prensa. En este marco, nadie se sorprendió cuando la Comisión Europea, tras dos propuestas internas, se echó atrás y no promulgó una orden referente a la concentración de los medios. En lo que respecta a la UE, los desacuerdos en referencia a esta cuestión volvieron a ponerse en evidencia durante las negociaciones en torno a la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. La cláusula sobre libertad de prensa del artículo 11, que otorga a todos el derecho a la expresión e información, sufrió varios cambios. La versión de la Carta de 1999 hablaba de la garantía de libertad de prensa y libertad de información en lo referente a transparencia y pluralismo. En una nueva versión que data de septiembre de 2000, la terminología varió y se habla de garantía de libertad de medios y pluralismo mediático. Luego, una semana más tarde, se realizaron otros cambios y finalmente se redactó la versión final: «Deberán respetarse la libertad y el pluralismo de los medios». En este sentido, no puede dejar de señalarse que existe una diferencia importante entre los términos «garantizar» y «respetar».

La Encuesta sobre la Libertad de Prensa realizada por Freedom House y los estudios inspirados en la teoría de la modernización provienen de Estados Unidos. Es evidente, en consecuencia, que los índices para medir la libertad de prensa tienen una tendencia occidental, ya que reflejan las normas y valores de las democracias occidentales altamente desarrolladas y, más aún, las escalas están diseñadas desde la óptica de los Estados Unidos. Por lo tanto, tienden a rechazar cualquier política por parte del Estado y a juzgar desfavorablemente cualquier tipo de actividad estatal, cualquiera que sea su naturaleza. La posesión de los medios que no sea privada es mirada con desconfianza.

El prejuicio cultural que subyace en las escalas utilizadas para medir la libertad de prensa también existe cuando se estima cada país por separado. Los estudios mencionados aquí fueron realizados por expertos provenientes del hemisferio occidental o incluso sólo de Estados Unidos, por lo que si bien conocen adecuadamente los países y regiones que tienen que evaluar, traen consigo su propio cultural package, es decir, su perspectiva, delineada por la experiencia y los valores de su propia cultura. De este modo, la tendencia occidental es reforzada.

El Índice de Libertad de Prensa elaborado por Reporteros Sin Fronteras

En octubre de 2002 se presentó un nuevo Índice de Libertad de Prensa realizado, esta vez, por Reporteros Sin Fronteras. La organización, particularmente conocida por defender a periodistas detenidos, basa sus ranking en «periodistas locales o corresponsales extranjeros que residen en el país, investigadores, expertos en asuntos legales, especialistas regionales y en los miembros del Secretariado Internacional de Reporteros Sin Fronteras» (Reporteros Sin Fronteras, 2002b). Este Índice tiene una perspectiva diferente a la Encuesta de Libertad de Prensa de Freedom House, ya que aquí se le da especial importancia a los ataques directos a periodistas (por ejemplo asesinatos y detenciones) y a los medios (censura, confiscación). Esto incluye amenazas por parte de otros grupos además del Estado, como milicias armadas u organizaciones clandestinas. Reporteros Sin Fronteras también toma en cuenta si el Estado hace uso de sus recursos para poner freno a los grupos que presionan a los medios. De este modo, el Índice va más allá de la influencia del Estado sobre la libertad de prensa y registra, de algún modo, la protección activa de la misma. Sin embargo, no queda claro si las variables económicas también son tenidas en cuenta.

Como se mencionó al principio del artículo, según el Índice de Libertad de Prensa, Finlandia, Islandia, Noruega y Holanda comparten el primer puesto en la lista que integran 139 países. A diferencia de Freedom House, el índice elaborado por Reporteros Sin Fronteras no agrupa países, sino que sólo presenta una lista de los mismos de acuerdo con la puntuación obtenida. Por lo tanto, las puntuaciones arrojadas por Reporteros Sin Fronteras permiten evaluar el sistema de los medios de cada país como «más» o «menos libre» en relación a otro, mientras que el índice de Freedom House divide taxativamente a los países en tres categorías: «libre», «parcialmente libre» y «no libre». Queda claro, entonces, que Reporteros Sin Fronteras se evita la engorrosa, y a veces arbitraria, tarea de establecer divisiones entre libre y no libre, y a la vez expresa que tales clasificaciones son difíciles de definir.

Debido a que los dos índices mundiales emplean criterios diferentes, el ranking de los países no es el mismo. El cuadro (02) muestra el ranking de los países de la UE según los dos índices. Ya que sólo se menciona aquí a los países de la UE, los números no se corresponden con los del ranking de los índices.

¿Por qué es importante medir la libertad de prensa?

En tanto característica constitutiva de la democracia, la calidad de la libertad de prensa de un país en particular reviste especial importancia. Por este motivo, este parámetro sirve como indicador para evaluar el funcionamiento de la propia democracia; esto es, la evaluación de la calidad de la libertad de prensa de un país es a la vez una apreciación de su democracia. Sin embargo, como la libertad de prensa es sólo uno de los tantos indicadores utilizados, esta evaluación resulta problemática. En las escalas empleadas para medir la democracia que combinan distintos indicadores, la libertad de prensa se representa sólo por una o algunas variables. En este sentido, la teoría de la democracia de Robert Dahl fue influyente. Dahl (1989) propone siete criterios o garantías para medir la democracia entre los cuales la libertad de expresión y la libertad de información son dos elementos diferenciados. El valor operativo de estos criterios es necesariamente económico y despierta críticas. En este caso, el grado de libertad de la democracia aparece determinado por la libertad de prensa y en este punto es donde se manifiestan los problemas delineados aquí. Por lo tanto, queda abierta la pregunta acerca de qué variable constituye el mejor indicador de la libertad de prensa, cuál es la apropiada para representar un sistema de medios libre y cuál puede ser utilizada finalmente para medir el rango democrático de una democracia.

Como se ha demostrado, las dificultades para medir la libertad de prensa constituyen un desafío para futuras investigaciones en el tema. Los obstáculos en la medición hacen necesario plantearse si la libertad de prensa puede y debe ser definida y medida del mismo modo en todas partes y con un propósito general. Más allá de las ventajas de realizar comparaciones mundiales y de lo atractivo que esto resulta, la cuestión es si es sensato utilizar medidas homogéneas para todo el mundo. Las investigaciones sobre la democracia también llegaron a un punto en el que se debate la validez del concepto de disolución de la misma. Con el correr del tiempo hubo que admitir que determinados elementos esenciales de la democracia se expandieron por el mundo pero más tarde hubo adaptaciones específicas según cada cultura, especialmente en el mundo no occidental. Por consiguiente, los investigadores trabajan con el concepto de democracia.

Esta idea también podría aplicarse a la investigación sobre la libertad de prensa. Lo mismo que para el concepto de democracia, sería apropiado debatir si se debería abandonar la búsqueda de una noción válida de libertad de prensa y trabajar con un concepto según el lugar en cuestión. Esta decisión daría lugar a variaciones nacionales y adaptaciones culturales. Por ejemplo, el hecho de si la libertad de prensa está asociada o no a la responsabilidad social, no sólo se plantea en el caso de los países menos desarrollados. Este es, por supuesto, el concepto de servicio público de radiodifusión de Europa Occidental, pero también se transformó en un tema de discusión que concierne a las consecuencias potencialmente negativas de la concentración y comercialización de los medios.

Si la libertad de los medios es por cierto un indicador importante de la calidad de una democracia, es sorprendente que en investigación se hayan realizado tan pocos intentos para desarrollar una medición de la libertad de prensa pertinente y fácil de utilizar, y que además sirva para comparaciones internacionales. El nuevo Índice de Libertad de Prensa muestra la importancia de esta medición cuando resume su pedido junto con la estimación de que la libertad de prensa se encuentra bajo amenaza en todas partes (Reporteros Sin Fronteras, 2000a).

Hacen falta dos cosas. Por un lado, una escala que permita la comparación internacional de la libertad de prensa. Para que la misma dé cuenta de perspectivas diferentes y para evitar desviaciones culturales, la medida en cuestión debería desarrollarse en cooperación internacional. Hasta ahora, los que mejor realizaron esta tarea son Reporteros Sin Fronteras en el Índice de Libertad de Prensa. Además del aspecto teórico, la medición de la libertad de prensa posee relevancia práctica: así como las decisiones en lo referente a la cooperación internacional y apoyo pueden basarse en la calidad de la democracia, también se pueden sustentar en la calidad de la libertad de prensa de un país en particular, por ejemplo en el caso en que se solicite apoyo para reorganizar un sistema de medios o para formación en periodismo. En segundo lugar, es necesario crear una segunda escala, menos amplia, en la medición de la democracia. Esta escala podría deducirse de la primera y debería incorporar los elementos esenciales de la libertad de prensa.

De cualquier modo, para rastrear las características nacionales de un sistema de medios, por ejemplo poner al descubierto violaciones sutiles de la libertad de prensa, es imposible trabajar a escala internacional. Es aquí donde necesitamos estudios comparativos en base a unos pocos países que den lugar a análisis profundos. Sólo en este caso se podrá evaluar realmente la calidad de la libertad de prensa en un país específico y entender por qué Finlandia, Islandia, Noruega y Holanda son el paraíso de la libertad de prensa.

(Traducción: Daniela Tavarone)

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